Предисловие
Тезис о слабости
Политико-правовой статус
Организация работы
Централизованный механизм
На местах
Подготовка реформ
Постановление о комиссарах
Бедственное положение власти
Помочь, проекту "Провидѣніе"
Государственный герб Временного правительства.
Двуглавый орел лишен всех державных атрибутов
– короны, скипетра, державы, крылья безвольно
опущены вниз. Одним из ведущих художников
в комиссии по разработке этого герба был
художник-мистик Н. К. Рерих.
Предисловие
Проблема государственной власти - центральная проблема всякой революции. Поэтому в развитии событий 1917 года в России вопрос взаимодействия движущих сил революции и порожденной ею власти сразу стал определяющим. Особую важность приобрело оформление нового государственного и политического строя, прежде всего нового механизма власти и управления. Под механизмом власти понимается система ее реализации, принятия решений и их практического осуществления. Только реально действующий механизм власти может обеспечить правительству возможность осуществлять свой курс.
Без этой системы реформирование общественной жизни было бы неэффективным, попросту невозможным, а правительство оказывалось в “подвешенном”, недееспособном состоянии.
Вместе с тем, об историографической традиции изучения механизма власти Временного правительства говорить, на наш взгляд, еще очень рано: не существует монографий обобщающего характера, учитывающих как достижения прежней историографической школы, так и богатейший свежий материал. Рассматривая вопрос организации власти после Февральской революции, историки по понятным причинами целиком связывали его с проблемой “двоевластия”. Но она касалась скорее социальной опоры тех институтов, которые были созданы в результате революционных событий “победившими классами”.
Между тем, функционирование этих институтов и его характер всегда оставались в тени, хотя этот аспект не менее важен в понимании всего революционного процесса, его результатов и перспектив той или иной государственной системы. Проблема “двоевластия” также не может быть разрешена исходя из одной констатации “авторитетности” тех или иных властных структур; необходимо исследование того механизма, который позволял им активно претворять в жизнь свою политическую волю и принимать для этого конкретные решения в сфере управления.
Тезис о слабости
Тезис о слабости и формальном характере правительственной власти в марте - апреле 1917 года нельзя назвать новым для науки. К такому выводу, в частности, пришел В.И.Старцев, автор единственной в советской историографии работы, специально посвященной внутренней политике первого Временного правительства. В этой монографии, а также в ряде иных исследований (отечественных и зарубежных) рассматриваются отдельные аспекты организации революционной власти и делается заключение о том, что ее аппарат был малоэффективен, находился на стадии формирования, но так и не был создан.
Эту характерную особенность советские авторы объясняли “буржуазной” природой Временного правительства, которое, хотя и было создано благодаря разнородным силам, но не могло опереться на широкие народные массы и стремилось “к реакционному повороту”.[1]
Западная и современная отечественная историография в целом разделяют это мнение, хотя и не склонны преувеличивать эволюцию правительства к “контрреволюционности”.[2]
Вместе с тем, в последнее время также наметился интерес к изучению не только “социальной природы” Временного правительства, но и его конкретного функционирования. Так, структура центральных органов власти в период февраля - октября 1917 года впервые стала предметом особого изучения в работе Н.В.Белошапки. По справедливому мнению автора, эта структура создавалась под непосредственным влиянием “мощного революционного кризиса”, определившего ее статус и эволюцию. Вместе с тем, этот широкий исторический контекст в монографии затронут далеко не полностью.[3]
О его непосредственном влиянии на изменение всего характера государственной власти после Февраля пишет У.Розенберг. Он, в частности, справедливо считает вопрос “двоевластия” лишь частью более общей проблемы того, “как изменились пути утверждения властного начала и способы его реализации” в этот период.
По его мнению, произошло коренное изменение представлений о роли и характере государства, что было характерно как для Временного правительства, так и для Советов. Началась широкая и целенаправленная “демократизация управления”, но она не смогла обеспечить прочности нового режима, поскольку правительство слабо использовало новые инструменты власти.[4] Было бы, тем не менее, важно проследить не только характер этих изменений, но и прояснить их обстоятельства, в частности, роль самой власти в этом процессе.
Как нам представляется, в исследовании процесса создания нового властного механизма необходимо четко разграничивать формальный (юридический, декларативный) и реальный аспекты функционирования власти, а также учитывать состояние дел в аппарате управления и его способность реформироваться и адекватно реагировать на происходившие изменения. Новая государственная система не могла возникнуть и заработать в одночасье.
Понимание механизма Временного правительства невозможно и без учета непосредственного восприятия властью ситуации в стране, которая определяла политический курс правительства, его конкретные поступки (последние также далеко не всегда могли носить целенаправленный и продуманный характер).
Представление о дальнейших путях развития государственности должно было в значительной мере сформироваться уже в марте - апреле 1917 года, когда произошел пересмотр дореволюционных методов управления и отчетливо встала проблема поиска новых путей реализации правительственной воли. Поэтому главную задачу данной статьи составляет проследить формирование аппарата правительственной власти, реализацию правительством своего статуса на очень коротком, но чрезвычайно важном отрезке времени - в период существования первого (“либерального”) кабинета Временного правительства.
Природа и способности власти вытекают из ее политических оснований. Не вызывает сомнения, что его создание в марте 1917 года стало результатом политического компромисса различных сил, принявших участие в Февральской революции. И по своему характеру новая власть, несомненно, являлась властью революционной, возникшей на основе социального взрыва.
Временное правительство также справедливо называлось “общественной властью”: суть компромисса заключалась в том, что организованная цензовая общественность вынужденно пошла на соглашение с более радикальными политическими силами, поддержанными в этот момент широкими народными массами.
Либералы самими обстоятельствами обязывались формально принять всю полноту власти; их более радикальные союзники к этому готовы не были.
Для либералов (для них одних) этот аспект имел чрезвычайно важное значение, в то время как Петросовет, например, никакого юридического статуса не имел, что не мешало ему определять свои властные полномочия декларативно.
Политико-правовой статус
Как политико-правовой статус Временного правительства мог влиять на реальную политическую обстановку? Его кажущаяся ясность (вся полнота верховной государственной власти, ограниченная лишь полнотой власти Всероссийского учредительного собрания) скрывала целый ряд противоречий. Революционное правительство в реальности конечно не обладало и не могло обладать никакой юридической легитимностью. “Акт 3 марта” (на котором она основывалась) имел значение лишь как документ, обеспечивающий принципиально новые правовые условия и подтверждающий политическое признание правительства.
Но для министров-либералов он играл несколько большую роль и создавал видимость правовой преемственности по отношению к самодержавию. Правительству принадлежали все прерогативы монаршей власти, а также законодательные функции палат.
Несмотря на то, что до революции законодательная власть осуществлялась монархом “в единении с Государственным советом и Государственной думой” (ст.7 ОГЗ), правительство строго оберегало свое формальное единоначалие, которое, по его мнению, “законно” унаследовало только от монарха, а отнюдь не от Думы. Министры были уверены, что Государственная дума сыграла в этом несомненно важную, но чисто политическую роль.
И поэтому всякие попытки навязать министрам пусть даже декларативный контроль, в частности, со стороны Временного комитета Государственной думы (как, впрочем, и Петроградского совета), встречали их дружное сопротивление. Вместе с тем, не подвергалась сомнению революционность правительства. Однако революция в сознании либералов отождествлялась лишь с политическим “переворотом” и, по их мнению, закончилась на “акте 3 марта”.
Кадетская “Речь” подвела, как казалось, итог произошедших событий: “революция, почин Думы и переданный старым режимом легальный титул - таковы три источника полноты власти Временного правительства.”[5] Далее оно должно было существовать с опорой на данный акт и широкую политическую поддержку в стране. Но уже в этом противоречивом сочетании квази-юридической опоры на законодательство “прежнего строя” и политической - на революционный народ была неизбежная слабость новой власти. Она была обречена на поиск возможных реальных оснований своего существования в стране, где революция уже обрела отчетливый социальный характер.
Эта проблема сразу проявила себя в правовой сфере. Одним из первых и наиболее ярких проявлений сложившейся правовой путаницы стало отношение правительства к знаменитой 87 статье Основных законов. 3 марта некоторые министры (А.И.Шингарев, И.В.Годнев) еще полагали, что законодательная деятельность правительства без одобрения Думы возможна исходя именно из этой статьи. Однако, по мнению В.Д.Набокова, она автоматически отменялась “переворотом” и актом 3 марта вместе со всеми Основными законами и Государственной думой.[6] Законодательная власть отныне переходила к Временному правительству и ее осуществление уже не связывалось с прежней системой законодательства.
Эта точка зрения и стала официальной, и правительство по решению Юридического совещания продлило срок действия тех постановлений, которые были утверждены в порядке 87 статьи и срок действия которых не истек к 27 февраля 1917 года, “вплоть до их отмены Временным правительством без представления в законодательные учреждения”.[7]
Таким образом, правительство почитало возможным отменять высочайше утвержденные постановления и указы. Но все акты верховного управления, не противоречившие новым постановлениям, оставались действующими, даже несмотря на отмену Основных законов. Мера эта не могла ни быть вынужденной со стороны “революционной власти”, но неизбежно усиливала общую неразбериху в законодательном строе.[8] Прежде всего, она затронула местные органы власти, которые (об этом далее) оказались теперь в “подвешенном” состоянии, без четкой юридической основы.
Совмещение законодательных и исполнительных полномочий в одних руках стало причиной того, что по предложению Юридического совещания 10 марта правительство перестало именовать себя Советом министров.[9] Дореволюционный Совет министров являлся только “учреждением административным” и не имел ни “самостоятельной распорядительной власти”, ни тем более законодательной и верховной.[10]
Однако Временное правительство кардинально отличалось от Совета министров еще и тем, что осуществляло свои полномочия сугубо коллегиально. Никакого единовластия внутри правительства не предполагалось. Пост премьер-министра отсутствовал, кн.Львов не являлся ни формальным, ни реальным главой правительства, был только министром-председателем.
В его функции входило лишь председательство на правительственных заседаниях; правительство, как уже говорилось, он не формировал, не мог его распустить или заменить того или иного его члена. При министре-председателе даже не было своей канцелярии. Вместе с тем, при всех этих различиях четкого определения всех полномочий правительственной власти не было, даже во властных верхах имело место частое отождествление Временного правительства с дореволюционным Советом министров.[11]
Правовой и декларативный статус правительства был необычайно высок, хотя и недостаточно сформулирован. Но реальная его деятельность осложнялась и целым рядом более важных, внешних и внутренних обстоятельств. Перед правительством встала необходимость не только определить свои права, но и реализовать их. Однако, по словам А.В.Тырковой, “новые министры, хорошо знающие все конституции и теорию государственного права, совершенно не понимали, что такое власть, ее авторитет и престиж”.[12]
Анализируя состав правительства, левые и правые его критики очень часто отмечают, что в делах государственного управления его члены были “совершенные новички”[13]. Неслучайно В.А.Маклаков, по словам В.В.Шульгина, еще до революции признавал, что общественный кабинет невозможен именно потому, что общественные деятели не имеют навыка административной работы.[14]
Уже в разгар революции “подтверждалось положение... об отсутствии в русской общественности достаточно способных и вышколенных административных деятелей. Сказывалось пресловутое русское безлюдье”, - подтверждал слова Маклакова его единомышленник М.М.Новиков.[15] Кадеты действительно заняли посты во Временном правительстве не только из-за того, что стремились к власти, но и потому, что других претендентов в тот момент не оказалось.
Себя они считали единственным оплотом государственности на пути социалистической анархии.[16] Однако это не могло заменить им ни политической решимости, ни административных навыков, особенно важных в такой ответственный момент.
Организация работы
Кадетская партия лишь формально могла быть названа правящей, но сама она вполне справедливо так себя не воспринимала. Хотя в правительстве и было, как иногда говорили, “кадетское засилье”, но никакого “либерального кабинета” в реальности, конечно, не существовало.
Позиция и деятельность министров в силу обстоятельств и личных качеств далеко не всегда соответствовали их партийной принадлежности. Левое крыло правительства (Н.В.Некрасов, А.И.Коновалов, М.И.Терещенко) сплотилось вокруг Керенского и быстро завладело инициативой в определении правительственного курса, сутью которого и была та “демократизация”, о которой говорит У.Розенберг.
Бывшие лидеры либеральной оппозиции так и не смогли ничего этому противопоставить. Авторитетнейший князь Г.Е.Львов, питавший в это время подобные революционно-романтические иллюзии, не противостоял им, а по отношению к Керенскому даже занял позицию “робкого заискивания”.[17]
Как оказалось, он плохо представлял практическую ( административную ! ) сторону государственного управления и изначально не пытался использовать административный аппарат для проведения правительственной политики, считая это проявлением “старой психологии”.
Надежды Милюкова и других умеренных либералов на характер и влияние Львова не оправдались. [18] Однако и сами они в такой ситуации проявили себя крайне слабо. Умеренная группа в правительстве, в которую входили А.И.Гучков и П.Н.Милюков, а также А.И.Шингарев и председатель Юридического совещания Ф.Ф.Кокошкин, составляла явное меньшинство. И они это понимали.
Вся “программа” Гучкова заключалась в том, чтобы попытаться восстановить порядок в стране (если понадобится, то и силой) и довести ее до Учредительного собрания. По признанию самого Гучкова, она вызвала активное неприятие большинства правительства и в силу этого не была реализована.[19] Милюков, по свидетельству общавшегося с ним чиновника юрисконсультской части Г.Н.Михайловского, уже в марте - апреле признавал пассивную роль либералов в революции.
“Говорил он также, что положение крайне серьезно, так как левые производят “большой напор”, и что единственная объективно возможная тактика заключается в том, чтобы “говорить левые слова” с целью удержаться у власти и затем при благоприятном случае “овладеть движением”... Революция должна быть стиснута, пока ее нельзя прекратить”. Михайловский добавляет: “Милюков с его хитроумной тактикой не казался мне (да и другим моим старшим сослуживцам) человеком, могущим противостоять событиям”.[20]
Именно Гучков и Милюков, как известно, олицетворяли для социалистов “буржуазную” позицию в правительстве. Но она, изначально бесперспективная, быстро становилась все более и более призрачной. В руках этих министров не оказалось никаких реальных рычагов власти; впрочем, они серьезно не пытались их найти и реализовать.
Правительственный курс определялся в ином направлении. В конце апреля Милюков и Гучков оказались в полной изоляции.[21] Военный министр Временного правительства, постоянно занятый разъездами по фронтам, очень быстро проникается пессимизмом, приходит к осознанию “какой-то полной безнадежности”, что “нужно уходить”, и в результате к середине апреля просто отходит от дел.[22]
Между тем, Временное правительство в это время вынуждено было развить колоссальную деятельность и решать самые разнообразные насущные проблемы. Организация работы несомненно происходила по ходу дела. В результате на правительственных заседаниях царила неразбериха. Решения принимались в атмосфере чрезвычайной спешности.
Посетивший одно из таких заседаний по своим редакторским делам И.В.Гессен вспоминал: “За длинным столом вразбивку сидело несколько министров, глубоко погрузившихся в лежавшие перед ними бумаги, с краю возвышалась знакомая фигура старого друга Набокова... в центре кн.Львов, точно всеми брошенный и озиравшийся по сторонам, не оторвется ли кто-нибудь от бумаг, чтобы прийти к нему на помощь. Керенского, Милюкова и Терещенки не было, они пришли к концу обсуждения, а некоторые конца заседания не дождались и уходили, не простившись.
Мои объяснения отнюдь не отвлекали министров от бумаг...”.[23] Далеко не случайно близкий министрам, в частности кн.Львову и Шингареву, кн.С.Е.Трубецкой впоследствии утверждал, что при таких порядках некоторые законы выходили без согласования в правительстве, без учета исправлений и т.д.[24] Министры собирались обычно один - два раза в день (в марте - без выходных). Заседания предполагались в широком составе (“деловые”), в тесном составе (“политические”) и закрытые.
Последние обычно проходили вечером, на них обсуждались важнейшие политические вопросы, связанные с курсом правительства в целом. Ежедневные собрания сочетались с работой в министерствах, и неудивительно, что министры испытывали постоянную усталость. Несмотря на это, им приходилось ежедневно рассматривать совершенно незначительные дела, связанные с кадровой политикой, ассигнованием средств и т.д., причем, поступающие как в порядке законодательном, так распорядительном. Поток дел не уменьшился и в апреле, когда их рассмотрение было частично передано специально созданному Совещанию товарищей министров.
В марте при Временном правительстве начинает складываться аппарат управления. Для обеспечения правительственного делопроизводства на базе канцелярии Совета министров была срочно создана канцелярия Временного правительства. Ее начальником был назначен В.Д.Набоков, с 4 марта он присутствовал на заседаниях правительства.
Сама канцелярия была окончательно создана только 6 марта, когда Набоков и вступил в должность. В результате первые заседания правительства, а особенно самое первое и очень важное заседание 2 марта, были зафиксированы крайне скупо и неточно, так что Милюков посчитал журналы заседаний совершенно неудовлетворительными.
Судя по мемуарам Набокова, некоторые заседания правительства в первые дни его существования, на которых присутствовали члены Временного комитета Государственной думы, официально вообще не фиксировались. Последующие заседания марта - апреля фиксировались в виде журнала, но в него, по постановлению от 8 марта, не заносились отдельные мнения.
Временное правительство несло коллективную ответственность за свои шаги. Выявить полемику среди его членов по каким-либо вопросам подчас невозможно. Отдельные министры (очевидно, речь идет о Керенском) относились к управляющему делами и вообще к протоколированию заседаний с большим недоверием.[25]
В целом, канцелярия обязана была также осуществлять контакт правительства с аппаратом в центре и на местах. Но и без этого у нее было достаточно работы: она была просто завалена десятками тысяч поздравительных телеграмм и сотнями тысяч мелких прошений (обычно о кредитах и ассигнованиях), что, по свидетельству очевидцев, составляло едва ли не единственную ее заботу.[26]
Подготовительная работа юридического и экспертного характера проводилась Совещанием товарищей министров (постановление о нем вышло 19 марта, первое заседание состоялось 29 марта, еще пять - в апреле).
В его состав входило по два товарища министров внутренних дел, юстиции, путей сообщения, земледелия и финансов, по одному от других министерств и ведомств. Председателем совещания стал кадет Д.Д.Гримм, товарищ министра народного просвещения. В обязанности совещания входило рассмотрение дел “малого Совета министров” - законодательных и распорядительных. Совещание товарищей министров, по мнению Н.В.Белошапки, имело четко определенные функции и было гораздо эффективнее своего дореволюционного прототипа.[27] Однако по отношению к деятельности совещания по крайней мере в марте - апреле этот вывод вряд ли оправдан.
На первом же заседании был поставлен вопрос о передаче второстепенных дел в министерства для разрешения в порядке управления. Но он так и не был решен и совещание занялось подготовкой к заседаниям Временного правительства второстепенных дел, накопившихся с июня 1916 года (той самой злополучной “вермишели”, за которую либералы нещадно критиковали прежнюю власть).
Оно проводило значительную работу в помощь правительству, но поток дел, проходящих через последнее, тем не менее, сократить не удалось.[28]
Вместе с тем, правительство остро нуждалось в совещательном органе, который оказал бы ему содействие в подготовке важнейших законопроектов. 20 марта было постановлено создать Юридическое совещание, в ведении которого были “вопросы публичного права, возникшие в связи с установлением нового государственного порядка”; совещание должно было давать “предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов”, а также иным, которые правительство вносило на его рассмотрение.
В тексте постановления, утвержденном 22 марта, не уточнялось, обязательным ли было такое внесение для утверждения законодательных актов.[29] На практике оно было необязательным, правительство направляло совещанию далеко не все законопроекты. Некоторые проходили экспертизу в юрисконсультской части министерства юстиции под председательством В.А.Маклакова (занимал этот пост в марте - апреле). До апреля через это ведомство прошло лишь несколько незначительных дел.[30]
Изначально юрисконсультская часть должна была рассматривать изменения в законодательстве с целью ликвидации сословного, национального и религиозного неравенства, а также готовить изменения в Уголовном уложении и т.д.[31] Реально четкого разделения функций при этом не было[32], дела иногда поступали из Юридического совещания в министерство и наоборот, иногда шли параллельно.[33]
Скорее всего, это было следствием неразберихи и, возможно, политической и ведомственной конкуренции: министерство юстиции стало “вотчиной” социалистов, а в Юридическом совещании все важные посты были у кадетов. При этом, нельзя сказать, что это оказывало существенное влияние на характер подготавливаемых документов.
Председателем Юридического совещания стал Ф.Ф.Кокошкин; в его состав вошли такие видные юристы как В.А.Маклаков, М.С.Аджемов, Н.И.Лазаревский, Б.Э.Нольде. Фактически совещание начало работу еще 8 марта и за март (вторая половина месяца) подготовило 31 доклад Временному правительству; были также выработаны постановления об актах верховного управления, утвержденных до 27 февраля, об использовании 87 статьи ОГЗ, о волостном земском управлении; Юридическое совещание само подготовило постановление о своих функциях, а также им был составлен текст присяги министров.
Все доклады в целом были одобрены правительством (обычно материалы Юридического совещания рассматривались правительством через один - три дня после их подготовки). Совещание также не избежало рассмотрения мелких дел (особенно с мая), например, дела о покупке посуды для Совещания товарищей министров.
В докладных записках отмечалась большая загруженность совещания, трудные условия работы. Расстройство государственного аппарата приводило к тому, что совещание не всегда вовремя и без труда получало все узаконения правительства и постановления Временного комитета Думы и вынуждено было специально испрашивать их.[34] Н.В.Белошапка приходит к резонному выводу о том, что за всю свою короткую историю вплоть до октября Юридическое совещание так и не оформилось в системе органов государственной власти.[35]
Централизованный механизм управления
Весь централизованный механизм управления России, который во время войны находился в состоянии тяжелого кризиса, в феврале - марте 1917 года была не только обезглавлен, но и полностью дезориентирован. Была полностью ликвидирована вся прежняя репрессивная система.
“Старый порядок рухнул сразу и бесследно, как карточный домик”, - писал каширский уездный предводитель дворянства В.В.Татаринов. Ему вторит и его политический противник А.Ф.Керенский: “Март, апрель 1917 года были главным образом периодом распада старых связей. Распалось все: старое представление о власти и отношение к ней, старые устои экономической, социальной и государственной жизни, старый строй в армии, старое отношение к войне и миру, отношения между центром и окраинами.
Все государство сверху донизу расплавилось, находилось в сильнейшем брожении, а война, как таран, ударяла извне по телу России, заставляя ее все сильнее и сильнее содрогаться... Как-то сразу оказалось, что вся реальная сила в государстве попала в руки солдат, крестьян и рабочих по преимуществу. Куда исчезло все остальное, но исчезло сразу...” [выделено в тексте - авт.].[36]
До революции либералы могли надеяться, что реформирование государственного аппарата можно осуществить путем “привлечения общественных сил”, ограниченной реорганизации и удаления отдельных лиц. Но теперь новой власти необходимо было также восстанавливать и укреплять управленческий аппарат. Создавалось неизбежное противоречие: вынужденная спешная реорганизация в таких условиях не могла способствовать росту эффективности власти.
Поэтому в достижении своих задач Временное правительство закономерно не продемонстрировало ни решимости, ни последовательности. Новые министры приступили к исполнению обязанностей 4 марта. Министерства принялись за обычную работу, подавляющее большинство чиновников не только ни сопротивлялось новой власти, но и приветствовало ее, выражая готовность служить и ей.[37]
“Как легко чины разных ведомств приспособились к новому строю. Не нашлось, кажется, ни одного человека, который заявил бы, что он по своим убеждениям не может оставаться после всего совершившегося,”- писала “Речь”.[38] В частности, после перерыва (с 25 февраля по 10 марта) продолжал свою работу Сенат.
В основном он сохранил прежнюю структуру и работал в обычном порядке. Департаменты сохранялись, кроме ликвидированных 4 марта Высшего дисциплинарного присутствия и сословных судов (в отношении последних постановление было приостановлено 20 марта), 25 марта был учрежден Высший дисциплинарный суд. I департамент по-прежнему осуществлял распубликование законов.
Вообще же, само существование Сената в этот революционный период хорошо отражает противоречия времени. Сенат продолжал рассматривать текущие дела, в основном за 1916 год. 7 марта обер-прокурор II департамента заблаговременно и с некоторой осторожностью сообщил в МВД о возобновлении деятельности департамента для рассмотрения текущих дел. Извещение было передано из министерства в канцелярию правительства, однако там попросту не поняли того, с какой целью оно было сделано.
Очевидно, сами сенаторы, которые рассматривались исключительно как “ставленники старой власти”, опасались тем самым быть причисленными к контрреволюции. Но правительству в такой ситуации уже было не до них.[39]
В системе отраслевого управления целенаправленные революционные “чистки” сильно затронули лишь военное министерство. Обычно же увольнялись только наиболее не соответствующие новому строю лица, составлявшие исключения на фоне общей массы.
Например, за март 1917 года по МВД (одному из наиболее “вычищенных” министерств) было уволено два товарища министра, два начальника главных управлений и один директор департамента, в апреле - один управляющий отделением, девять членов совета и еще десять подали прошения. Ниже увольнений не было. Как правило, основанием для увольнения была личная просьба.
Так, по министерству юстиции удалось даже соблюсти принцип несменяемости судей. На место уволенных назначались лояльные чиновники, а также общественные деятели, деятели науки и, в министерстве юстиции, присяжные поверенные.[40] Обычно они принадлежали тем партийным фракциям Государственной думы или тем организациям, членом которой был сам министр. Политические убеждения ценились выше деловых качеств, происходила “политизация аппарата”.[41]
Известный кадет-земец В.А.Оболенский описывает свой коридорный разговор с товарищем министра юстиции А.А.Демьяновым по вопросам кадровой политики во II департаменте Сената. Автор посоветовал ему назначать туда не земских статистиков, а провинциальных адвокатов и вскоре узнал, что один его знакомый именно по этому совету попал в Сенат.
Оболенского “поразила ... та легкость, ... с какой производились государственной властью назначения на высшие государственные посты”.[42] В большинстве министерств отставки и назначения были эпизодичны, здесь ограничивались только масштабной внутренней реорганизацией. Значительные реформы проходили в МВД: в марте - апреле были ликвидированы главное управление по делам печати и 2 департамента (полиции и духовных дел иностранных вероисповеданий), создавались главное управление по делам милиции (“центральный орган, заведующий общественной безопасностью”) и Книжная палата.
В департаменте общих дел сохранялись все 8 отделений, но у трех из них значительно менялись функции. Дела упраздненных департаментов переходили департаменту общих дел. Реорганизация министерства, а также “ломка старых структур” составляли его главную заботу. На департамент также были возложены задачи оформления структуры местных органов управления, городская и административная реформы, обеспечения гласности и оповещения населения о работе правительства, “чистки”, реформа образования, решение польского вопроса, так что почти вся работа министерства фактически оказалась сосредоточена в этом департаменте.[43]
Ближайшими сотрудниками князя Львова в министерстве внутренних дел, реально отвечавшими за его деятельность, были товарищи министра Д.М.Щепкин и С.М.Леонтьев, ставший также начальником главного управления по делам местного хозяйства. Они принадлежали к “кадетской молодежи”, но занимали умеренные позиции и были близки П.Н.Милюкову. Щепкин принимал участие в составлении акта об отказе великого князя Михаила от власти. Леонтьев стал товарищем министра только 10 марта, а до того занимал пост временного исполняющего обязанности московского градоначальника.
Оба были москвичи, как и сам министр-председатель. И тот, и другой характеризовались как работоспособные люди и именно им было доверено проводить подготовку административных преобразований на центральном и местном уровне. Но от окружения министра-председателя, по словам Новикова, “трудно было ожидать того, чего не мог дать сам кн. Львов”. Реальная ситуация слабо способствовала продуктивной деятельности, она явно вышла из-под контроля революционеров-реформаторов. Не случайно в порученных им сферах деятельности были сделаны лишь самые первые шаги.
Набоков, несомненно признавая за Щепкиным “bonne volonte”(добрую волю), добросовестность, трудолюбие, энергию, отмечал в то же время его загруженность работой, неопытность и... безынициативность. Перед Бубликовым в марте Щепкин уже предстал как “вечно заспанный, совершенно бесцветный юноша”.[44]
В то время как властная вертикаль прежнего государственного аппарата была уничтожена революцией, новая система власти реально не сложилась и не была дееспособна, представляя собой нагромождение законодательных комиссий и исполнительных комитетов. Они создавались вынужденно и под давлением тех задач, которые существовали давно или возникли с революцией. Новые органы власти действовали чрезвычайно спешно и хаотично, их бессилие влекло за собой последующие постоянные реорганизации.
В итоге система принятия решений сложилась только в зачаточном виде, а механизм их исполнения вообще фактически отсутствовал. К тому же, господствовало убеждение о сугубо временном, а потому и почти необязательном характере всех предпринимаемых мер. Окончательное решение о системе органов власти оставляли Учредительному собранию, которое в этот период (в марте) намечалось на срок не позднее лета 1917 года.
Поэтому, например, разработчики реформы местного управления никакой четкой системы исполнения решений Временного правительства не предполагали и обычно предпочитали говорить лишь об общих инструкциях, не носящих характера органических законов. В этих условиях правительство не могло и не надеялось сделать исполнимыми свои законы и распоряжения. Не от хорошей жизни А.И.Шингарев в министерских коридорах советовал попросту не исполнять только что принятые нереальные законы: “кто, мол, там вас будет проверять”.[45]
Повседневная работа органов центральной власти значительно осложнялась ростом неразберихи в них самих и безначалия за их стенами. Все это могло повлечь лишь деморализацию аппарата. Уже 5 марта М.Палеолог сообщал в депеше: “В военной и гражданской администрации царит уже не беспорядок, а дезорганизация и анархия”.[46]
Слабо управляемый чиновничий аппарат начинает по сути саботировать работу органов власти. В военном министерстве, например, началась борьба за шестичасовой рабочий день и шла массовая запись в эсеры.[47]
В целом, министерские чиновники самого разного уровня начинают оказывать на политику правительства гораздо более сильное давление, чем это было до революции. Нередко сами они создают оппозицию министрам, и “коллективное настроение всего личного состава” теперь оказывает на них “могущественное влияние”.[48]
Это было связано как с ослаблением власти министра в министерстве, так и с быстрым процессом радикализации низшего чиновничества.
На местах
На местах в течение первой недели марта (за редким исключением) прекратили свою деятельность губернаторы и вице-губернаторы, полиция и жандармерия, земские и крестьянские начальники. Они не оказали никакого сопротивления и даже какого бы то ни было влияния на события. Например, в Саратовской губернии местный губернатор в ожидании известий из столицы не предпринимал никаких самостоятельных действий вплоть до 3 марта, когда был арестован солдатами гарнизона, и так и не успел передать кому-либо свою власть.[49]
По всей провинции власти также ограничилась покорным ожиданием собственного свержения. Телеграмма Бубликова о принятии власти Государственной думой не вызвала никакого протеста у провинциальных властей, наоборот, успокоила их.[50] “Осколки старого режима” вели себя совершенно лояльно по отношению к “новому порядку”. Например, московский конный жандармский дивизион, по воспоминаниям Новикова, участвовал в параде в честь революции. “Самая надежная охрана старого режима щеголяла своим присоединением к революционному движению.”[51]
По свидетельству очевидцев, последним распоряжением земских начальников было вынести портреты императора из помещений волостных правлений.[52]
Все вышеуказанные институты и должности были упразднены Временным правительством, как правило, задним числом. Львов публично заявлял: “Правительство сместило старых губернаторов, а назначать никого не будет. На местах выберут.
Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением”.[53] Правда, губернаторы и вице-губернаторы, отстраненные от власти 5 марта под давлением революционных обстоятельств, до 1 мая оставались в штате, когда были официально уволены. Земские начальники должны были постепенно сменяться временными судьями.
Крестьянские начальники официально продолжали выполнять свои функции “за исключением отпавших”, то есть должны были контролировать решения схода. Полиция 5 марта была официально заменена милицией.[54] Между тем, реально ни старые, ни новые органы государственной власти в марте - апреле не действовали. К тому же, отсутствовала всякая правовая система. Деятельность местных властей регулировалась лишь циркулярами МВД.
Зачастую на местах новая структура власти в эти месяцы даже не начала формироваться.[55] Земство (слишком умеренное по составу) находилось в кризисе, а новые общественные организации и советы не были тогда так сильны и организованны, чтобы осуществлять полномочия государственной власти, да они и не предназначались для этого.[56]
28 марта VII съезд конституционно-демократической партии принял резолюцию, в которой говорилось: “К числу наиболее неотложных вопросов следует отнести возможно спешное осуществление обещанной правительством реформы городского и земского самоуправления и установление нормальных отношений между Временным правительством и учреждениями на местах”. Только к середине апреля началось законодательное строительство властной системы нового строя. Центральное место в отношениях правительства с провинцией должен был занять институт губернских и уездных комиссаров. По сути они были единственными представителями государства на местах. Создавшуюся после ликвидации местных органов власти гигантскую брешь в управлении должно было заполнить местное самоуправление (комитеты общественных организаций, новое демократическое губернское, уездное и волостное земство, городские думы, земельные и продовольственные комитеты).
В идеале, по словам В.А.Мякотина, “роль... местных органов власти всего лучше могут выполнить органы местного самоуправления, построенного на общем избирательном праве и свободного от каких бы то ни было привилегий и ограничений сословного или классового, национального или вероисповедного характера”.
О том же постоянно заявлял и министр-председатель. 14 марта министерство внутренних дел предложило своим губернским комиссарам формировать на местах губернские, уездные, волостные, городские и поселковые комитеты из состава общественных организаций. Юридическое совещание 22 марта заявило о необходимости передать этим органам самоуправления “всю полноту государственной власти на местах”.[57]
На местах в это же самое время принимались аналогичные решения. 26 марта саратовская конференция общественных городских исполнительных комитетов губернии постановила считать общественные исполнительные комитеты всех уровней, от губернии до села, “официальными органами власти Временного правительства на местах”.[58]
Тогда же в телеграммах губернским комиссарам по поводу организации волостного управления министерства внутренних дел говорилось: “Временное правительство, озабочиваясь правильным и спокойным ходом дела в волостях. впредь до завершения срочных работ по устройству волостного земства, уполномачивает Вас немедленно приступить через посредство уездных комиссаров, по их указаниям, на местах, где это окажется необходимым, к организации волостных комитетов, которым временно надлежит поручить функции волостного управления. При образовании этих комитетов следует опираться на существующие волостные продовольственные комитеты, на кооперативные организации, на волостные попечительства по призрению нижних чинов или на избранные уже волостные комитеты, в зависимости от того, какие из этих организаций по местным условиям являются более жизнедеятельными, работоспособными и внушают наибольшее доверие населению.
К работе этих комитетов рекомендуется привлекать также местных землевладельцев и все интеллигентные силы деревни. Председатели волостных комитетов, избранные из среды последних, и их помощники, если комитет признает нужным установить таковых, ведают исполнительную часть волостного управления.
Впредь до издания указа об образовании волостного земства порядок действия, предметы ведомства и объем власти волостного управления остаются без изменения...”. Таким образом, официальный курс правительства в административной сфере был сформулирован: оно совершенно отказывалось от “уродливого” принципа централизации. [59]
Подготовка реформ
Для подготовки соответствующих реформ в составе МВД был создан отдел по делам местного управления. На протяжении марта в его составе были созданы совещания по реформе губернских учреждений (под председательством В.В.Хижнякова), по делам местного управления и самоуправления в неземских губерниях (под председательством Б.Б.Веселовского), по избирательному закону и пересмотру земского и городового положений (председатель - В.Д.Кузьмин-Караваев). Они состояли из чинов министерств внутренних дел, юстиции, финансов, Государственного контроля и общественных деятелей.
Совещания насчитывали от десяти до сорока человек, часто одних и тех же. Кадеты возглавляли и составляли костяк совещаний. Уже в конце марта из составов трех совещаний были созданы семь комиссий (в среднем по десять человек в каждой): по волостному земству и поселковому управлению (председатель - Н.Н.Авинов), избирательному праву (В.Д.Кузьмин-Караваев), милиции (С.Д.Урусов), административной юстиции (Н.И.Лазаревский), комиссарам (С.М.Леонтьев), местным финансам (В.Н.Твердохлебов) и неземским губерниям (Б.Б.Веселовский).
26 марта состоялось общее заседание под председательством С.М.Леонтьева, на котором комиссии были избраны и начали свою работу; период их наибольшей активности пришелся на апрель - май 1917 года. Первыми ее плодами стали постановления Временного правительства, вышедшие во второй половине апреля. Все проекты совещаний, а также постановлений Временного правительства в данной сфере носили исключительно временный характер.
На заседании 26 марта было принято решение о том, “что по условиям переживаемого времени намеченные преобразования отнюдь не могут вылиться в форму органических законов, но, отвечая лишь неотложным запросам действительности, имеют своей задачей необходимое урегулирование хода жизни на местах, впредь до окончательного устроения местных учреждений в порядке законодательном...”.[60]
Комиссия по разработке положения о комиссарах Временного правительства в губерниях и уездах основной задачей имела установить координацию деятельности комиссаров с правительством и местным самоуправлением. В ходе работы были установлены общие принципы статуса комиссаров, их (без всякой конкретизации) Временное правительство сообщило губернским комиссарам в виде инструкции в циркулярах министерства внутренних дел от 1 апреля (о функциях комиссаров) и 15 апреля (о системе управления).
Принципы эти были следующими:
1. Губернский комиссар должен был назначаться Временным правительством и являться официальным и главным “носителем власти Временного правительства в губернии”; он не подчинялся какому-либо конкретному ведомству. Циркуляры предоставляли ему все права губернаторов “за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений”.
2. Комиссар должен был объединить все гражданское управление, имел право надзора за всеми отраслями гражданского управления и информировал уездных комиссаров о правительственных распоряжениях. Совещание существенно ограничило полномочия губернского комиссара: административных функций он не имел, мог только издавать постановления и надзирать за “законностью и целесообразностью” действий органов местного самоуправления через информирование правительства и опротестование их в местном суде (!). В его ведении также было землеустройство, “общий надзор за милицией” и право вызова войск.
3. Все губернское управление заменялось советом при комиссаре, в составе которого были общее, административное, сельское и хозяйственное присутствия. В совет входили назначаемые по представлению помощники комиссара, а также инспектора милиции, строительные и врачебные инспектора, председатель окружного суда и прокурор.
4. Кандидатура уездного комиссара должна была рекомендоваться губернскому комиссару уездным исполкомом и по представлению назначаться правительством. Уездные комиссары могли осуществлять не управление, а надзор и общую координацию; они не имели при себе совета. Комиссары должны были надзирать не за уездными органами (полностью самоуправляемыми), а за волостными и поселковыми правлениями. Увольнение также происходило по представлению и при наличии замены.[61]
21 апреля окончательно подготовленный проект положения о комиссарах был представлен совещанию и в целом одобрен, а затем вынесен на открывшийся съезд губернских комиссаров. На съезде (22-24 апреля) присутствовало 36 губернских комиссаров и их помощников, 2 уездных комиссара, 2 городских (от губернского и уездного центров), а также представители почти всех министерств и особо приглашенные лица из числа членов совещаний.
Председателем являлся князь Г.Е.Львов, но заседания обычно вел С.М.Леонтьев. Во вступительной речи министр-председатель отметил “величавость” происшедшего “переворота”, выразил радость по поводу освобождения от “бюрократических оков” и опасения, вызванные ростом анархии (“внутренний враг”, который “хуже внешнего”). Затем съезд начал рассмотрение правительственного проекта.
Делегаты отмечали невозможность в сложившихся условиях унифицировать систему местного управления. Единственными реальными органами власти на местах назывались временные волостные исполкомы, а также советы, от которых зависела и власть губернатора. “Не следует забывать, что без активной поддержки указанных организаций [советов - авт.] власть комиссара сводится к нулю”, - говорилось на съезде.
В итоге делегаты съезда поддержали принцип единоличного управления комиссара, но его назначение по их мнению должно было согласовываться с губернскими комитетами общественных организаций. Комиссары получали право надзора над местным самоуправлением с правом ознакомления с деятельностью, требования сведений и объяснений, но без права ревизии.
Комиссар имел право общего руководства милицией, но в целом она оставалась в подчинении органов самоуправления. Делегаты выступили против создания совета при комиссаре, так как посчитали это простой “перекраской” прежних органов и заявили о необходимости срочной более общей реформы местного управления и самоуправления.
До ее проведения прежние органы сохранялись, многие их функции упразднялись или должны были перейти земству и административной юстиции. Необходимо было также восстановить институт выборных мировых посредников.
Комиссары также предлагали начать отпуск средств по сметам комитетов общественных организаций, министерство внутренних дел еще 21 апреля направило соответствующий циркуляр в губернии; раздавались голоса в пользу государственного финансирования советов, но последнее не нашло отклика у представителей правительства.[62]
Постановление о комиссарах
Постановление о комиссарах, которое вышло только 26 апреля, “увенчало здание” новой административной системы. В целом, это был проект совещания с поправками съезда. Механизм нормальной работы положения не был отрегулирован даже к осени (хотя ни один из кабинетов правительства не менял взятого курса), о чем и говорилось на последующем съезде в августе.[63]
Наряду с положением о комиссарах 15 апреля правительство опубликовало временный закон о гласных городских дум и городских участковых управлениях. 21 апреля были официально учреждены земельные комитеты.
17 апреля вышло постановление о милиции ( пункт 1 гласил: “Милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений”[64] ; милиция должна была существовать на уездном и городском уровне, на губернском она уже не предусматривалась). Были подготовлены законопроекты о городском самоуправлении, земских собраниях и создании волостного земства. Вышеуказанные акты стали основными законодательными мерами первого состава правительства в данной области. Ни один из них в апреле фактически не вступил в силу.
На местах же сложилась далеко не такая картина, какой ее хотело видеть правительство. Д.Дж.Рейли, рассматривая взаимодействие правительства с комиссарами, заключает: “Даже беглое знакомство с правительственными циркулярами убеждает, насколько возможности власти были ограничены”. Налицо был “административный паралич” всей системы власти.[65]
Эсеровская газета “Дело народа” также признавала: ”Старой власти нет: одни органы разрушены, другие нежизнеспособны, а главное - лишены всякого авторитета в глазах населения”.[66]
Как и говорилось на съезде, губернские и уездные комиссары не имели реальной власти (даже такой ограниченной, какая им предназначалась) и целиком зависели от низовых органов самоуправления, советов и комитетов общественных организаций. “Каждая волость действует самостоятельно, игнорируя распоряжения Временного правительства, комиссары отделываются большей частью посылкой телефонограмм, которые никто не слушает, прокуратура бездействует, а суда совсем нет,”- сообщали в Постоянный совет дворянских обществ из Казанской губернии.[67]
Часто комиссары действовали без назначения правительства, уездные комиссары - без назначения губернскими. Иногда они избирались раньше назначения, и правительству приходилось признавать их. При этом они далеко не всегда являлись председателями земских управ, среди них нередко встречались судебные следователи, присяжные поверенные, преподаватели гимназий, лица свободных профессий или даже студенты.[68] “Создание института губернских комиссаров шло как-то помимо правительства,”- пишет Т.М.Баженова.[69] Никакой четкой системы управления не было, а о существующей комиссары не всегда сообщали правительству.
С апреля оно предприняло анкетирование губернских и уездных комиссаров, которое не завершилось и в августе, но охватило далеко не все губернии. Материалы анкет были крайне скудны и свидетельствуют не только о малой осведомленности правительства, но также и о чрезвычайно слабой и неоформленной власти комиссаров.[70]
Последние в свою очередь мало что знали о деятельности Временного правительства на местах. Они были загружены массой работы, нередко вынуждены были выполнять земские, судебные и полицейские обязанности. Финансы распределялись без должного контроля, подчас они тратились на содержание партий и советов.
Жандармские и полицейские архивы оставались без охраны. Часто различные органы власти (советы, комитеты общественных организаций) принимали на себя полномочия и функции государственной власти.[71] Не были также разграничены полномочия губернских комиссаров и особых комиссаров правительства на местах.[72]
Очень высока была сменяемость губернских и уездных комиссаров. За март сменилось 22 из 55 губернских и 262 из 439 уездных комиссаров. В Пермской губернии за два месяца сменилось 3 губернских комиссара, из уездных не сменился до 1 июня только один. Далеко не все они даже успевали утверждаться правительством. Зачастую место комиссара могло оставаться незамещенным или этот пост вообще отсутствовал.
Наконец, комиссары нередко арестовывались или отстранялись от должности. Все это позволяет поставить под сомнение сам факт того, что комиссары реально стали представителями центральной власти на местах.[73] Земельные и продовольственные комитеты, а также милиция не могли стать опорой комиссаров по причине слабости, неоформленности и, нередко, радикального настроя.
Милиция обычно контролировалась местным советом. Главной же силой в городах становятся быстро разлагающиеся военные гарнизоны.[74] Выписанный в романе “Доктор Живаго” трагикомический образ зыбушинского уездного комиссара Гинца, пытавшегося силой слова урезонить солдат-дезертиров и убитого ими - замечательное олицетворение того положения, которое царило в местном управлении.
Бедственное положение власти
Бедственное положение власти сочеталось с нарастанием анархии, когда по словам Милюкова ведущей силой в России стала “сила дезорганизации”[75]. Временное правительство продемонстрировало свою полную неспособность удержать ситуацию под контролем. Причина крылась не только в слабости власти, но и в ее нерешительности и неуверенности в своем курсе.
Да и избранный политический курс не мог способствовать усилению власти правительства. Оно слишком долго и без всяких оснований предпочитало надеяться на то, что революционный энтузиазм сможет заменить государственный порядок, на то, что “все успокоится”.[76] Характерно, что в итоговом для первого кабинета воззвании от 26 апреля, в разгар Апрельского кризиса, Временное правительство сообщало, что “в основу государственного управления оно полагает не насилие и принуждение, а добровольное повиновение свободных граждан созданной ими самими власти”, что “ищет опоры не в физической, а в моральной силе”.[77]
Даже по мнению социалистических лидеров, “буржуазный” характер правительственного курса проявлялся исключительно в “непредрешенчестве”, нежелании и неспособности решать важнейшие общественные проблемы.[78]
Таким образом, коалиция стала неизбежным итогом деятельности первого Временного правительства, слабой попыткой найти реальную политическую опору и свидетельством полного краха его политического курса.
Но создание коалиционного правительства могло только отсрочить окончательное падение всего государственного порядка, но не решало основных проблем власти. Не случайно Петроградский совет вплоть до Апрельского кризиса ограничивался лишь декларациями о “революционном контроле” за властью и давлением на правительство через контактную комиссию; и дело заключалось отнюдь не в простом “соглашательстве”. Ведь в сфере государственного управления Советы весной 1917 года не представляли реальной альтернативы даже беспомощному Временному правительству и тоже никак не могли обеспечить создания новой системы власти.[79]
В целом, убедительно доказать непосредственное и реальное (а не декларативное) противостояние правительственных и советских структур в это время нельзя. Теория “двоевластия”, поскольку не учитывает эту важнейшую особенность, применительно к данному периоду несомненно нуждается в значительной корректировке, если не пересмотре.
Итак, вопреки господствовавшему в марте 1917 года настроению Русская революция не завершилась с “бескровным переворотом”.
Временному правительству пришлось существовать в условиях все более и более усиливающегося революционного движения. Созданное на основе определенного компромисса, это правительство неизбежно вынуждено было учитывать интересы разных политических сил, участвовавших в революции. Но для проведения своего политического курса оно должно было не только иметь реальную опору среди определенных слоев общества и представлявших их движений, партий, учреждений; осуществление властных полномочий также всегда и непосредственно связано с целенаправленной и эффективной работой государственного аппарата.
Как замечает У.Розенберг, “слабость правительства усиливалась не только в связи с ростом разочарования народа, но и в связи с растущей неспособностью контролировать те самые институты, которым полагалось быть инструментом управления”.[80] Отсутствие реальной политической опоры и действенного аппарата, неспособность создать их оставляли новую власть наедине с революционной стихией, не позволяли на данном этапе оформить новый государственный и политический строй.
Растущее безвластие открывало дорогу для государственного строительства на принципиально иных основаниях.
Федор Гайда
